Por: Pedro Ribeiro
A conceção e aplicação de qualquer modelo de política económica não só tem de considerar os efeitos que a teoria e os estudos empíricos preveem, mas necessita igualmente de considerar o enquadramento institucional a que esses estudos se norteiam, o que implica prever as alterações desse enquadramento necessárias para viabilizar os resultados percebidos e desejados. Quando a política económica se defronta com mudanças institucionais, estruturais ou territoriais (nosso caso), a complexidade das decisões acentua-se, e é bom que assim seja. Reconhecer e entender essas realidades (prioridades) é o ponto de partida para definir uma política económica capaz de atingir os objetivos que se propõe, de forma efetiva e sustentável.
Porém, para além de usar os instrumentos de que dispõe para atingir objetivos imediatamente visíveis, cabe ao Governo estar atenta às consequências não previstas ou mesmo indesejadas do seu uso, o que supõe ter em consideração o modo como este influencia as decisões dos agentes económicos de que, em última análise, decorrerá a capacidade de atingir – ou não – de forma sustentável os objetivos desejados. Na sua definição e execução, a política económica usa instrumentos, que correspondem a variáveis cujo valor pode ser controlado pelo Governo – o nível das taxas de juro de referência na política monetária ou, na política orçamental, os moldes e termos de tributação, o nível dos diferentes tipos de despesas públicas e as formas de as financiar.
A teoria económica procura estabelecer as relações entre essas variáveis controláveis e as variáveis endógenas, correspondentes aos objetivos a atingir (crescimento económico, nível de emprego e de inflação, inclusão social e estabilização das finanças públicas).
Porém, torna-se necessário criar e garantir o espaço orçamental – ou seja, a capacidade de gerar receitas e de aceder a financiamento necessário (atendendo ao seu risco e custo), para colmatar as já conhecidas lacunas estruturais. Por isso, a política orçamental terá de ser o instrumento de estabilidade financeira e de apoio às medidas estruturais necessárias, antes sendo encarada como o instrumento que permitia substitui-las, na condição de se manter o acesso ao financiamento externo. Caso contrário, permanece a incoerência interna da política económica, com os resultados que se conhece: crescimento mediano e agravamento do défice externo.
A política económica intentada pelo Governo está numa fase de ajustamento macroeconómico, de novo subordinado à condicionante de financiamento externo. De facto, o expansionismo da política intentada reduz substancialmente a competitividade nacional. As reformas institucionais a concretizar devem eliminar os limites à política orçamental que resultam dos obstáculos ao financiamento dos défices públicos. Neste sentido, o ajustamento que se quer terá de assentar na reposição da competitividade salarial através da produtividade, e não em função da inflação. Deixando à política monetária e cambial a tarefa de fazer respeitar a condicionante externa e de corrigir, mediante taxas de juro elevadas e o crédito ao sector privado, os desequilíbrios que, de outro modo, implicariam a incapacidade de financiar os défices externos. Importa ter presente que, o sistema carece da base institucional que deveria assegurar-lhe coerência interna – entre a política orçamental, a política monetária e os objetivos de crescimento dos rendimentos – e coerência intertemporal. Desse modo gera incerteza para os agentes económicos e tem como resultado a incapacidade de atrair investimento e de fazer crescer a produtividade, e impulsionando o tão almejado ambiente de negócio.
A necessidade de estimular a produtividade está há muito identificada como base indispensável ao crescimento do potencial de produção, ainda mais importante num contexto de proliferação de quadros qualificados e de escassez de capital entretanto acentuada pelo nível de endividamento público. Ulteriormente, o país realizou importantes investimentos em matéria de infraestruturas e de capital humano, mas falta ainda, em volume e qualidade, o investimento que os utilize para acrescer a produtividade e a competitividade da economia nacional.
A reduzida dimensão e fragmentação do mercado interno, a evolução das tecnologias e o atual enquadramento internacional implicam que esse investimento necessariamente se dirija aos sectores transacionáveis e a ganhos de eficiência nos não transacionáveis. Porém, os investimentos com essas caraterísticas dispõem atualmente de inúmeras alternativas de localização, avaliadas pelos investidores em termos dos fatores de competitividade oferecidos por cada uma delas.
A adequação do enquadramento institucional e das políticas públicas do país aos objetivos que procura atingir é determinante para essa avaliação estratégica, dado que supõe que as condicionantes do país sejam respeitadas, constituindo assim uma garantia de estabilidade política, financeira e fiscal. Assegurar essa adequação exige a reforma do processo orçamental. A reforma no plano institucional, a estabilidade orçamental e a sustentabilidade das finanças públicas são elementos essenciais do clima de confiança exigido pelo tipo de investimento que se quer para o país. Urge iniciativas legislativas adequadas, para a alteração da lei de enquadramento orçamental. Além de ser uma condição indispensável do cumprimento dos objetivos orçamentais e de estimular o uso eficiente dos já limitados recursos, traduz-se numa condição essencial de confiança de investidores que apostem nos projetos necessários à reestruturação do tecido económico do país e que, ao mesmo tempo, exclua os investimentos apenas destinados a tirar partido de incentivos (leia-se benefícios fiscais) apenas dirigidos a objetivos de curto prazo.
Desse enquadramento deve, assim, decorrer não só o cumprimento das regras e procedimentos orçamentais e a correspondente sustentabilidade das finanças públicas, mas também a gestão eficiente das despesas públicas – correntes e de investimento – e uma política fiscal adequada que reconheça o Tributo não só como fonte de financiamento das despesas, mas também como um instrumento fundamental das políticas económicas a concretizar. Além disso, que se desincentive e impeça comportamentos de risco que possam ter consequências danosas para o erário público, para terceiros e para a sociedade. A estabilidade macroeconómica afirmar-se-á como condição de sustentabilidade do crescimento e do desenvolvimento económico do País, cumprindo os requisitos de convergência nominal, nomeadamente quanto aos objetivos de controlo de inflação, do défice orçamental e da elevada e preocupante dívida pública (que é chegado o momento de se integrar o teto na constituição) e estabilidade cambial, exercendo, desta forma, os seus efeitos sobre a esfera real da economia e mecanismos do crédito bancário – sem a necessária e devida supervisão.
