Por: Démis Lobo Almeida
1– A Constituição cabo-verdiana prevê que a lei pode criar autoridades administrativas independentes (art. 240.º, n.º 3). Em concretização deste preceito fundamental, e com o intuito de melhorar a eficiência e a eficácia da regulação do setor da aviação civil em Cabo Verde, o Governo criou, em 2004, a Agência de Aviação Civil (AAC), através do Decreto-Lei n.º 28/2004, de 12 de Julho.
A AAC é a autoridade aeronáutica nacional e tem por fim principal o desempenho de atividades administrativas de regulação técnica e económica, supervisão e regulamentação do setor da aviação civil em Cabo Verde (art. 2.º dos Estatutos da AAC, Decreto-Lei n.º 70/2014, de 22 de Dezembro).
Enquanto autoridade administrativa independente, a AAC é dotada de autonomia administrativa e financeira, bem como de independência funcional, pelo que as suas funções reguladoras não estão sujeitas à superintendência nem à tutela do Governo, sem prejuízo dos atos sujeitos a tutela ministerial, nos termos previstos na lei e nos seus Estatutos (v. art. 4.º dos Estatutos da AAC e art. 9.º do Regime Jurídico das Entidades Reguladoras Independentes [Lei n.º 14/VIII/2012, de 11 de Julho]).
Em matéria de segurança da aviação civil contra atos de interferência ilícita, compete ao Conselho de Administração AAC, nomeadamente, desenvolver e emitir regulamentos nacionais relativos à segurança e facilitação da aviação civil, em conformidade com as normas, recomendações e outras disposições da Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO) [arts. 13.º, al. a), 15.º, al. c), e 33.º, n.º 2, al. a), dos Estatutos da AAC].
2– Considerando a conjuntura internacional e os desafios existentes em matéria de Segurança Aeroportuária, o Conselho de Administração da AAC, criou, em 2013, a Taxa de Segurança Aeroportuária (TSA), por via do Regulamento n.º 01/2013, de 31 de Julho, que entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2014.
A TSA é devida pelos serviços prestados aos passageiros de transporte aéreo, destinada à cobertura dos encargos respeitantes aos meios humanos e materiais afetos à segurança da aviação Civil, para prevenção e repressão dos atos ilícitos e para a promoção do sistema de segurança na aviação civil (art. 1.º, Regulamento n.º 01/2013).
O valor da TSA foi, inicialmente, fixado em €2,17 (dois virgula dezassete euros), equivalente a 239$00 (duzentos e trinta e nove escudos CVE), para voos internacionais, e em 149$00 (cento e quarenta e nove escudos CVE) para voos domésticos. Posteriormente, por via do Regulamento n.º 01/DRE/2015, de 24 de Setembro, que entrou em vigor no dia 31 de Outubro de 2015, a AAC, alegando a necessidade de reforçar as medidas de segurança de modo a reduzir os impactos do aumento de atos de interferência ilícita na aviação nas atividades da aviação civil nacional, atualizou aqueles valores da TSA, que passaram a ser os seguintes: 300$00 (trezentos escudos CVE) para voos internacionais e 150$00 (cento e cinquenta escudos CVE) para voos domésticos. Estes são os valores da TSA atualmente em vigor.
A AAC não fixou nem atualizou os montantes da TSA de forma arbitrária. Estas importâncias foram recomendadas por estudos competentes que calcularam o valor unitário médio da TSA com base (i) nos custos operacionais [com o pessoal vinculado ao serviço de segurança, aquisição, manutenção dos equipamentos, etc.] (ii) nos custos de capital do serviço de segurança aeroportuária e (iii) no volume de passageiros esperado para o período de 2013 a 2022. Considerou-se, outrossim, (iv) uma taxa de inflação esperada de 5% e (v) aplicou-se uma taxa de desconto de 8,6% aos rendimentos esperados.
Não há dúvidas de que os valores da TSA podem ser revistos ou atualizados. Porém, resulta claro, segundo os termos conjugados do Regulamento da TSA (art. 7.º), dos Estatutos da AAC (arts. 1.º a 4.º, 13.º, al. a), 15.º, al. c), e 33.º, n.º 2, al. a)), do Regime Jurídico das Entidades Reguladoras Independentes (2.º, 3.º, 9.º, 27.º, a), 41.º, 1, e)) e do Código Aeronáutico (aprovado pelo Decreto-Legislativo n.º 1/2001, de 20 de Agosto, alterado pelo Decreto-Legislativo. n.º 4/2009, de 07 de Setembro; art. 173.º, n.º 2), que: (i) o órgão que tem competência para proceder à atualização dos valores da TSA é o Conselho de Administração da AAC (ii) a AAC só pode atualizar os valores da TSA de forma justificada ou fundamentada; (iii) a atualização da TSA deve ser feita por via da revisão do Regulamento que a criou (Regulamento n.º 01/2013); e (iv) a atualização dos valores da TSA deve respeitar o Regime Geral das Taxas e Contribuições a Favor da Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 100/VII/2015, de 10 de Dezembro.
3– O Governo anunciou e materializou uma chamada “importante revisão” da TSA. Esta alteração da TSA, feita através de um Decreto-Lei (n.º 46/2018, de 13 de Agosto), que tem por objeto a revisão do regime jurídico de entrada, permanência, saída e expulsão de estrangeiros do território nacional, é, no nosso entendimento, manifestamente ilegal.
Com esta pretensa “importante revisão” da TSA o Governo, de uma assentada, misturou alhos com bugalhos, usurpou as competências do Conselho de Administração da AAC, desrespeitou a autonomia administrativa e a independência funcional desta Autoridade Administrativa Independente e violou a já referida legislação aplicável ao processo de revisão/atualização da TSA.
Ainda que o Governo tivesse competência para fazer a revisão da Taxa de Segurança Aeroportuária criada pelo Regulamento da AAC n.º 01/2013 – o que apenas por mera hipótese académica se admite –, deveria, sempre, respeitar o Regime Geral das Taxas e das Contribuições a Favor das Entidades Públicas (RJT), aprovado pela Lei n.º 100/VIII/2015, de 10 de Dezembro. O que não aconteceu. Se não, vejamos.
O Governo, por um lado, procedeu a um aumento brutal, de 1.034%, do valor da TSA para voos internacionais, que passou de 300$00 para 3.400$00, e, por outro, isentou do pagamento da TSA, nomeadamente, os titulares de passaporte cabo-verdiano nos voos internacionais, neste último caso, discriminando negativamente os cabo-verdianos que não têm passaporte cabo-verdiano e os estrangeiros legalmente residentes no país – diga-se, de passagem.
Acontece, porém, que há um dever de fundamentação económico-financeira subjacente ao novo valor da taxa quando o agravamento (do valor da taxa) não tenha sido feito de acordo com o critério da taxa da inflação (art. 14.º, n.º 2 do RGT). No que toca às isenções de taxas, estas têm um caracter excecional e devem fundamentar-se nas razões de ordem extrafiscal [critérios de incentivo ou desincentivo à prática de certos atos ou operações] (art. 11.º do RGT). Em ambos os casos (agravamento do valor e isenção do pagamento da TSA) não houve qualquer fundamentação atendível ou legítima.
Mais: não havendo estudos que suportem o agravamento da TSA para voos internacionais e nem qualquer fundamento de ordem extrafiscal para as isenções feitas a titulares de passaporte cabo-verdiano, não se consegue demonstrar o respeito pelo princípio da equivalência (art. 5.º da RGT), segundo o qual deve haver uma equivalência entre o valor da taxa e o custo aproximado da prestação pública efetivamente aproveitada por quem paga a taxa (o sujeito passivo). Por aquelas mesmas razões, o Governo não logrou demostrar o respeito pelos princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade em sentido estrito (art. 6.º do RGT).
Pelas razões expostas, o ato normativo que consagra o aumento da TSA em 1.034% para voos internacionais e a isenção do pagamento desta taxa a portadores de passaporte cabo-verdiano é, a nosso ver, juridicamente inválido (art. 13.º RGT).
A verdade é que a inenarrável revisão da TSA levada a cabo pelo Governo tem uma única finalidade essencial: compensar a perda de receitas decorrente da decisão atabalhoada de isentar os cidadãos da união europeia e do Reino Unido do visto de entrada no nosso país. Mas, a que custo para o Estado de Direito?
*Jurista, Mestre em Direito.
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